刘欣：铸造“印度洋之锚”：美国开发迪戈加西亚军事基地的历史考察（1966—1976）

         摘要：20世纪50年代末至60年代初，美国逐步形成在英属印度洋岛屿迪戈加西亚建立军事基地的构想。1966年，美国通过与英国合作，获得对迪戈加西亚岛的军事开发权利，但美国政府文职部门却坚持把在印度洋维持“英主美辅”的防务格局作为批准对该岛军事开发方案的前提，致使迪戈加西亚基地建设方案的定型进展缓慢。1968年，印度洋出现“英退苏进”的地缘格局变动，这促使美国政府迅速确定建设方案并付诸实施。基于对苏联威胁之认知的强化及应对地区冲突的需要，加之美国军方的持续推动，美国政府不断提升迪戈加西亚基地之地位，决定对其进行全面升级。质言之，美国日益将在印度洋建立可靠、灵活、持久的军事存在，视为确保西方阵营在印度洋地区优势地位的要素，这是其推进迪戈加西亚基地建设的关键驱动力。总之，历届美国政府的决策有明显的延续性。在决策层内部磨合过程中，美国铸造出能够撬动印度洋地缘格局、完善其全球战略布局的“印度洋之锚”。

1966年12月30日，美国通过与英国签署《关于特定印度洋岛屿用于防务目的之可行性》（Availability of Certain Indian Ocean Islands for Defense Purposes），获得了军事开发英属印度洋岛屿的权利。地处印度洋中心的迪戈加西亚岛成为美国的首要选址目标。在美国看来，提前锚定该岛并将之开发成为己所用的军事基地，是预防因日后英国从苏伊士以东撤退防务力量而导致西方阵营在印度洋出现“防务真空”的现实需求。然而，由于受国内外因素的影响，美国对该岛的军事开发进程历经波折。

目力所及，已有研究在不同程度指出了迪戈加西亚军事基地的营建是美国在印度洋展开战略部署的核心内容，但在分析美国相关决策时，或重在论述美国的政策变化，或所涉时段局限于20世纪60年代及之前。此外，部分研究探讨了20世纪70年代美国政府为争取国会同意拨款而与之进行的长期互动，但未能充分反映美国政府在相关问题上的考量和决策。总之，囿于研究视角和未系统、充分使用相关档案，有关美国军事开发迪戈加西亚岛的决策过程及其意义仍有待系统阐发。

回溯美国对迪戈加西亚岛的军事开发历程，1966—1976年是确立该岛屿基地之战略地位的关键时期。本文拟在冷战视野下，考察这一时期美国决策层在变动的地缘环境中对迪戈加西亚基地的角色认知的变化，及与之相应的对该岛屿基地的政策演进及其意义，进而揭示美国印度洋战略发展的进路。

一、未雨绸缪：“迪戈加西亚岛的军事开发”设想的提出及最初方案

在二战后的很长时间里，美国大体上把印度洋地区置于战略视野之边缘，所投入的资源和力量十分有限，在这一广阔区域“基本未部署任何前沿力量”。前美国国家安全委员会成员西克（Sick）指出，这一时期美国在印度洋地区的安全战略“本质上几乎完全是外交、经济和政治而不是军事层面的”。这一状态直到20世纪50年代末才逐渐开始发生改变。

随着冷战的加剧，美国逐渐意识到在印度洋建立后勤保障的战略重要性。由于英国从苏伊士运河以东撤离军事力量之迹象日显，加之印度洋沿岸国家普遍抗拒外国军事设施在域内的存在，美国海军方面断定日后在该地区获取后勤保障设施将愈发困难。于是，美国海军未雨绸缪，在1959年提出“战略岛屿概念”（strategic island concept），其核心理念是，美国必须储备具有战略价值的岛屿“以备应急之需”。参谋长联席会议（简称“参联会”）接受该概念后，于1962年初建议美国政府寻求英国的合作，其目的是在英国撤退前确保美国在印度洋拥有属意的岛屿并在必要时于此建造军事设施。可以说，“战略岛屿概念”的提出为美国军事开发印度洋岛屿提供了关键的理念基础。

1962年10月的中国对印自卫反击战，加速了美国将“战略岛屿概念”付诸实践的步伐。为了更好地实现联印制华的战略目标，肯尼迪政府萌生了在印度洋建立军事存在，进而对亚洲大陆的对手形成威慑，为盟友提供战略支持的构想。1963年4月25日，肯尼迪政府初步提出筹划“印度洋航母特遣队计划”，同时启动“印度洋战略岛屿开发计划”。地处印度洋中心的迪戈加西亚岛因其“完美”的战略位置，被美国战略规划者纳入了“印度洋战略岛屿开发计划”。这是美国开启军事开发迪戈加西亚岛、经略印度洋的至关重要的一步。

美国军方的最初设想是，在迪戈加西亚岛建立通信中继站和简易支持设施，并将之列入1964年财政年度预算。但是，这一资金申请由于缺乏明确的土地权而被美国国会驳回。为了解决这一“先决”问题，在美国国务院、国防部、军方共同推动下，美、英两国于1964年2月25—27日在伦敦就印度洋防务事务举行磋商，并集中讨论了对印度洋相关战略岛屿的军事开发问题。尤为重要的是，双方商定，由英国负责使选中的岛屿脱离毛里求斯和塞舌尔的管辖。紧接着，英国在1965年宣布成立英属印度洋领地（British Indian Ocean Territory），其核心内容就是将迪戈加西亚岛、法夸尔岛（Farquhar）、德罗什岛（Ile des Roches）等印度洋岛屿纳入英国的直辖范围。到了1966年12月30日，美英签署《关于特定印度洋岛屿用于防务目的之可行性》。通过这一协议，美国顺利获得了在迪戈加西亚岛上营建军事设施的权利。不过，由于美国通信卫星技术的进步，时任约翰逊政府在同英方展开上述磋商期间，放弃了原定在迪戈加西亚岛建设通信设施的设想，并在英属印度洋领地成立以前便将这一决定及缘由通报给英方。这并非意味美国停下了军事开发迪戈加西亚岛的脚步。美国国防部部长麦克纳马拉（McNamara）在1965年授权海军方面对迪戈加西亚岛的后勤支持设施工程计划展开研究。1966年2月，海军方面制定出新开发方案：在迪戈加西亚岛建造价值2600万美元的“简易”支援设施，主要包括“简易的通信装置、油料（石油、机油、润滑剂）存储库、一条长8000英尺的跑道和锚地疏浚设施”。该方案构成了美国对迪戈加西亚岛进行军事开发的基础。

要指出的是，由于迪戈加西亚岛的军事开发和使用涉及美英双方，因此，美国决策者在一开始就将英国的角色和区域内美英相对关系纳入考量范围。包括麦克纳马拉在内的华盛顿文官高层普遍认为，维系英国在印度洋的传统主导地位的现状仍是捍卫美国地区利益的最优路径，因为这一方式极具“经济效益”，而美国更多扮演辅助者角色。为此，他们十分关心英国此时正在进行的国防审查。国务院认为有必要说服英国保持其在“亚丁和波斯湾”“印度洋—东非”等区域的维和能力。总统国家安全事务副特别助理科默（Komer）进一步指出，一旦美国被迫“填补印度洋地区的权力真空，其代价将远远高于让英国驻守那里”，因此美国在印度洋岛屿修建基地的计划实则是为英国“作贡献”。麦克纳马拉赞成以上看法，直言在美国海军的主要力量已经投入到大西洋和太平洋的情况下，让海军再“控制另一片海洋”将是灾难性的，除非英国仍对印度洋负主要责任。简言之，文官高层在这一阶段的共识是，美国参与印度洋防务工作的重要目标是“鼓励英国继续保持在苏伊士以东地区的力量”，而非取而代之。为此，他们有意把对迪戈加西亚岛的军事开发与维持“英主美辅”的需求“挂钩”，即“英国的主要参与和资助”必须是美国推进迪戈加西亚基地修建工作的前提。

为了实现上述目标，国务院和国防部把目光投向了印度洋的另一个“战略岛屿”——阿尔达布拉岛。英国彼时也有志在阿尔达布拉岛修建军事设施，并寻求美国的帮助。1966年7月25日，负责政治和军事事务的副助理国务卿基钦（Kitchen）向国务卿腊斯克（Rusk）指出，与英国合作开发该岛的“前景非常诱人”，因为这既有助于推进美国对迪戈加西亚岛的建设，还能另外获得一些非常有用的设施，又能强化英国对该地区的承诺和参与度。8月2日，负责国际安全事务的助理国防部部长麦克诺顿（McNaughton）向麦克纳马拉提出类似的建议，即美国可通过资助英国在阿尔达布拉岛建航空设施，来换取对方参与迪戈加西亚基地建设计划，从而实现让英国在“西印度洋”和“印度洋中部地区”均保持军事存在的目标。为此，美国可向英方透露自己“正在研究在迪戈加西亚岛建造包括机场跑道在内的简易海军支援设施的可行性和实用性”，并表达希望英方也“在一定程度上参与”该计划的意愿。这些建议得到了麦克纳马拉的认可。

文官的相关考量自有其可取之处，但在美国海军方面看来，则难免有些乐观，毕竟英国是否有意愿、有能力投入到迪戈加西亚岛的军事开发之中是美国决定不了的。1967年2月24日，海军部部长尼采（Nitze）敦请麦克纳拉“立即做出决定”——“无论英国最终是否参与”，批准在迪戈加西亚岛建立价值为2600万美元的“有限设施”，并在国防部1969财政年的军事建设预算中为之列入1300万美元作为第一笔增量资金。尼采强调，尽早建成该岛后勤设施对美国意义重大，包括使美国能不受政治限制地为过境舰船加油，和打造一处可在必要时向印度洋四周辐射的中心支点。显然，美国军方侧重从军事效用的角度来推动对迪戈加西亚基地修建计划的决策。

尽管没能从根本上扭转麦克纳马拉的立场，尼采的说法还是推动了后者思考，万一英国真的无力参与对迪戈加西亚岛的开发，美国将何去何从。6月2日，国防部要求参联会从价值和紧急性的角度评估美国是否值得在没有英国分担费用的情况下开启建设工作。7月25日，参联会做出明确答复：实施迪戈加西亚岛的拟议开发方案，是在落实已成为美国“南半球政策指导”的“战略岛屿概念”。“无论英国作何决定”，美国“现在着手建造该设施是完全必要的”，这些设施将“以有效的方式和最低的成本投入”满足美国目前的需求。参联会称，在印度洋沿岸政治形势持续动荡，社会主义阵营加大对该地区的“渗透和压力”而美国却“缺乏有保障的设施”的情况下，迪戈加西亚岛的设施将成为美国在印度洋的“一个兼具战略意义和保障性的基地”，能为美国保护其利益和应对威胁提供“渐进和灵活的应对方案”，且“不会增加美国在该地区的承诺”。总之，参联会认为美国可继续寻求英国的参与，但不应受英方决定的影响。可即便如此，麦克纳马拉仍未松动立场。10月27日，麦克纳马拉向新任海军部部长Ignatius表示，“仍看不出有对该基地的确切需求”，也不认同该岛设施在为过境舰船加油方面具有“资金优势”，因此“目前不会批准”修建方案，除非“未来能与英国共同做出安排”，并且“确保英国在印度洋的重要军事存在”。不过麦克纳马拉也承诺，如果美英能就阿尔达布拉空军基地的建设“达成牢固的谅解”，他会重新考虑改变以上决定。这表明，麦克纳马拉仍怀揣促使英国继续在西方阵营的印度洋防务中充当主角的愿望。

然而，随着英国作出从苏伊士运河以东撤离防务力量之决策，华盛顿的文官决策者的想法最终破灭。1967年11月18日美国驻伦敦大使馆向华盛顿报告称，英国“目前的财政状况表明其将无力继续实施阿尔达布拉岛项目”。随后在1968年1月16日又报告称，英国政府已宣布“在1971年底前从远东和波斯湾撤出英国军队”。面对这一重大情况，参联会抓住时机，于4月10日再次促请麦克纳马拉“综合所有形势”，重新评估美国的“机会、责任和在印度洋地区的利益”。参联会提醒，英国加速军事撤退将造成“权力真空”，在此形势下，该地区极有可能形成不利于美国国家利益和长期安全的局面。这意味着，美国在必要之时很有可能需要在该地区部署部队并实施持续的军事行动。参联会继续分析，鉴于美国很难再指望英国在未来参与任何一个印度洋战略岛屿的军事开发，也无法保证在英国完成撤退后还能保留对前英属军事设施或资源的使用权利，又很难使用当地的资源——不管是出于军事还是政治需要，那么，迪戈加西亚岛将成为美国的后勤和补给基地，并兼具“战略位置”和“政治隔离”的优势。对美国而言，尽早在该岛修建军事设施是“合情合理的军事要求”，所以不宜再推迟做出决断。从某种意义上说，英国决意在全球进行战略收缩，是迫使美国在印度洋接替英国走向台前的重要推动力。结合美国军方多次强调的迪戈加西亚基地的角色定位，可看出其力图将该岛屿基地打造成支撑美国未来在印度洋的战略规划的核心锚点。正是出于这种考量，参联会伺机提出修订计划，即试图将原定计划扩大为在迪戈加西亚岛建造价值为“4400万美元的联合军事设施，以使美国能够对印度洋地区的突发紧急情况作出军事反应”。

大约同一时期，一直积极推动印度洋战略岛屿开发的海军将领尼采在1967年7月出任国防部副部长，为原来“保守”甚至“顽固”的国防部注入了“新活力”。1968年6月15日，尼采批复参联会，同时告知海军部部长和助理国防部部长：经审查，他认为虽然参联会的理由不足以支持美国在迪戈加西亚岛建立大型支持设施，但确有必要建立“适度设施”，以保证美国未来行动的灵活性。同时，日后如有需要，迪戈加西亚基地将承接美国在印度洋的岸基设施的部分功能，甚至可能会承担起为美国转移至印度洋的“北极星”潜艇提供补给和支持的任务，从而防范因苏联在反舰导弹技术上的重大突破而导致的威胁。最后，尼采要求尽早同英方接触，争取达成在该设施上悬挂英国国旗的协议，以及“尽可能多地争取（英国）更多资金和人员的参与”。在尼采的推动下，国务院和国防部于7月3日联合向美国驻英大使馆发出指示：“原则上决定在英属印度洋领地迪戈加西亚岛建立适度的美国军事设施。”至此，美国在迪戈加西亚岛军事开发问题上迈出了关键一步，“印度洋战略岛屿”概念不再仅停留于“构想”。

二、军备限制的取舍：迪戈加西亚基地建设的曲折推进

20世纪60年代末，美国在印度洋地区的外交处境又出现了新的变化。在英国宣布从印度洋撤出防务力量的同时，苏联的海军力量开始活跃于此。据美国海军的观察，“自1968年3月以来，苏联海军部队几乎访问了印度洋沿岸的每一个主要港口，使当地对苏联的海军力量、国家决心和‘友善’留下良好的印象”。据此，美国将1968年视为苏联军舰在印度洋进行长期行动的起点。在此情势下，英退苏进的态势势必会影响美国审视、考量自身在印度洋的军事力量构建。

不过，1969年上任的尼克松政府尚无暇制定应对之策。相反，“由于各种原因，主要与越南战争的心理和经济代价有关，美国推迟了对苏联（海军）这一显著进步的强烈反应”。更直接的原因是，美国国会存在反对向印度洋投入过多军事资源以免背负过多的防务承诺的声音。在这些反对者看来，美国应力促英国承担主要的防务责任。1969年9月12日，参议员赛克斯（Sikes）提出，美国政府应该做的是使用既有的新加坡基地，或者推动澳大利亚替代美国发展基地，“避免一切不必要的开支”，而不是在印度洋进行“一项需要从头开始建设”且“长期、漫长、昂贵的事业”。还有参议员主张“让英国人站在火上”，“迫促他们对印度洋地区的安全承担更多的责任”。

国会的反对意见对美国政府决策产生了一定的影响。1970年3月17日，负责国际安全事务的助理国防部部长纳特（Nutter）向国防部部长莱尔德（Laird）提议，宜调整拟议的迪戈加西亚基地修建方案，只保留简易机场、海滨设施、油料储存仓库以及辅助性设施，而剔除极具“挑衅性”的深水锚地疏浚工程和战略通信设施，并将新方案的预期目标设定为向过境或行动的船只和飞机提供战术通信。他表示，这一调整不会削弱迪戈加西亚基地对美国外交政策的支撑作用。

尼克松政府尽管仍在一定程度上寻求让英国对印度洋的防务负责，但也清楚，英国已力不从心。1970年9月23日，英国外交大臣亚历克·道格拉斯·霍姆向美国国务卿罗杰斯（Rogers）表达了英方的忧虑：“印度洋可能沦为苏联的海域”，英国却“无法通过承担合理的成本，对这个问题采取任何行动”。10月3日，尼克松访问英国。在当天的会谈中，他向英国首相希思（Heath）提出希望英国仍能参与苏伊士运河以东的事务，避免让美国成为“唯一出现在那里的非亚洲国家”。希思坦承英国在苏伊士以东防务问题上只能提供有限帮助，如协助建设迪戈加西亚岛的通信设施和配备相关人员。为了避免英国完全成为“旁观者”，尼克松政府基本接受了希思政府的条件。12月15日，国务院发布声明，美国将于1971年3月起，在迪戈加西亚岛着手建造简易的海军通信设施，该设施将会同时挂上英美两国国旗，英国将配备相关人员。而为了顺利通过国会的拨款审查，尼克松政府再次向国会作出妥协，适当缩减了计划用于迪戈加西亚基地的资金，相关预算最终于是年11月获得国会的批准。不过，在印度洋“英退苏进”的地缘形势变动下，这种小规模、低级别的简易军事设施并不足以让尼克松政府应对苏联可能在印度洋构成的海军“威胁”。

于是，尼克松政府开启了关于美国“印度洋战略”（Indian Ocean Strategy）的审查工作。从内容来看，这一时期的“印度洋战略”聚焦于军事。1970年11月9日，尼克松政府发布第104号国家安全研究备忘录（简称“NSSM 104”），责成国防部领衔国务院、国防部和中央情报局（简称“中情局”）共同研究苏联海军在1971—1975年期间可能在印度洋地区构成的威胁，并依据对威胁的不同判断制定相应的“部队和基地安排”。这项研究很快就有了结果。12月4日，担任部际小组（Interdepartmental Group）主席的国防部副助理部长普朗格（Pranger）向国家安全事务助理基辛格（Kissinger）提交《1971—1975年苏联和友国海军在印度洋地区的参与》（Soviet and Friendly Naval Involvement in the Indian Ocean Area, 1971-1975），其结论是，美国在印度洋地区没有“重大利益”，而苏联海军在印度洋地区不断扩大军事存在是美国在该地区的“唯一重大威胁”。根据对美国及其盟友与苏联海军在当前和未来的力量对比、美国军事部署所需费用等因素的评估，报告制定了四种方案，一是保持美国在印度洋的海军部署和基地现状，实施既定的迪戈加西亚基地方案；二是略微加强部署在印度洋地区的美国海军力量；三是在前两者的基础上增加小型海军特遣队的不定期巡航等行动；四是开始部署大型美国特遣队并大幅升级迪戈加西亚基地的后勤和机场设施。其中，方案二和方案三还建议升级迪戈加西亚基地的油料储存能力。可见，无论哪个方案，迪戈加西亚岛基地的发展都构成了美国印度洋军事战略规划的重要内容。

然而，同样参与了“NSSM 104”研究工作的国务院对该报告持保留意见，认为其缺乏分析方案的“政治影响”。国安会对该报告也提出批评，认为其既未对保护美国利益的不同方式予以“广泛考虑”和权衡，亦未思考任何“包含美国外交和公共关系立场的政治方案”。正如国安会成员桑德斯（Saunders）所言，倘若美国仅仅从海军层面回应苏联在印度洋的海军集结，不仅会刺激苏联使其做出针锋相对的行动，从而造成局势升级，而美国则需要为维持在印度洋的军事存在付出高昂的代价。基于此，桑德斯主张，“在作出适度海军反应”的同时制定一项“政治战略”。具言之，美国可公开申明愿与苏联探讨在印度洋实施“某种形式的相互克制”，这一做法还可以向长期致力于“限制或清除印度洋外国军队”的印度洋沿岸国家证明美国的“善意”。若苏联不予肯定回应（这是很有可能的，原注），美国则无须表现得比苏联“更克制”。如苏联同意，美国则可提出一个既能大幅抑制苏联活动，又能避免严重制约美国在印度洋军事存在规模的方案。总之，国务院和国安会寻求的是在政治—外交框架内解决苏联海军“威胁”问题。军备限制则是符合这种框架要求的可供考虑之形式。这些看法得到了基辛格的认可和支持。

1970年12月22日，尼克松政府发布第110号国家安全研究备忘录（简称“NSSM 110”），要求国务院领导部际小组从更宏大的战略背景评估拟议的军事回应方案，并为之建立政治框架。1971年2月8日，国务院提交《1971—1975年印度洋战略：对NSSM 110的回应》。该报告明确指出，海军活动充其量是苏联提升在该地区影响力的补充性手段，相应地，美国的海军存在是“出于政治而非军事需要”，是增强美国在该地区话语权的一个相对次要工具。因此，美国政府应探索与苏联在印度洋进行军备限制的可行性。而如果采取军备限制举措，那么美国需要考虑的是：要让苏联付出多大的代价作为美国放弃迪戈加西亚基地的交换条件。国安会也赞成继续对印度洋军备限制提议展开更多的跨部门研究，但也表示，尽管美国在研究期间应避免采取其他任何“暗示”将对该地区施加长期、更高级别的关注和行动的举措，但这并不包括迪戈加西亚基地的建设计划。这再次说明，在彼时的尼克松政府的文官高层看来，在军事层面与苏联展开竞争并不符合美国在印度洋地区的利益定位。

对此，国防部、参联会强烈抵制关于“军备限制”的提议。参联会和海军方面称此提议无异于“以军备控制的神学形式”对美国的海洋使用施加严重的限制，为此试图“采取强硬和有说服力的立场，以中止这项可能具有破坏性的研究”。参联会主席穆勒（Moorer）反复向基辛格解释限制美国在印度洋的海军力量建设将带来的危害，称这将“作茧自缚，降低美军的灵活性”，“对一个海洋国家来说，这是极其轻率的行为”。尽管军方极力劝阻，尼克松政府还是决定继续探索在印度洋军备限制提议之可行性。

但是，随着研究的不断深入，尼克松政府逐渐发现，在印度洋进行军备限制实际上对美国弊大于利，国务院、国安会不得不转而接受国防部、参联会的观点。在1971年6月和1972年2月，尼克松政府指定的跨部门工作小组先后形成了两份关键报告：一份是由军备控制与裁军署（简称“裁军署”）和国防部共同制定的《印度洋军备控制》（Indian Ocean Arms Control），另一份是由国务院、裁军署、中情局、国防部和参联会联合制定的《印度洋非战略性海军限制》（Non-Strategic Naval Limitations in the Indian Ocean）。两份报告一致认为，不宜以放弃美国在印度洋的军事基地为代价，换取苏联承诺未来不会在该海域建立军事基地。《印度洋军备控制》分析称，美国及其盟友在印度洋已拥有基地，而苏联目前尚无，所以，“拆除西方现有基地以换取杜绝未来的苏联基地有明显的弊端”，美国的损失明显更大。《印度洋非战略性海军限制》进一步指出，由于苏联“已经形成一种独特模式”，使其得以在没有与美国类似的基地体系的情况下也能支持部队展开行动，而“基地禁令”在让美国自缚手脚的同时，非但无碍于苏联，反而“可能有利于苏联”。该报告还指出，“保留迪戈加西亚基地也很重要，至少是作为一个通信设施”。一言以蔽之，这些研究表明，美苏及分别以它们为首的两大阵营的不同海军传统，和彼此在印度洋的军力格局存在巨大的不对称性，这使得要制定出对美国更有利的军备限制协议实非易事。这一研究结论——印度洋军备限制对美国弊大于利——无疑与国务院和国安会原先的意图背道而驰。在这种情况下，尼克松政府已不太可能再考虑把迪戈加西亚基地纳入军备限制的讨论范畴。

基于以上审查工作的结论，国安会明确转变了立场，转而建议“搁置”关于印度洋军备限制的提议。1972年3月28日，国安会成员克洛克（Crocker）提议“搁置”对印度洋军备限制设想的审查。克洛克称，过往研究表明，美国在印度洋面临的问题和受到的威胁是政治层面而非军事战略层面的，但军备限制的影响更体现在限制军事灵活性，因此用之以处理政治问题“几乎毫无逻辑可言”，更何况，军事灵活性不仅是美国整体军事力量中之于苏联的一个显著优势，也是美国“在印度洋拥有的潜在优势中的军事要素”。尼克松政府采纳了该提议，并在之后的美苏会谈中闭口不谈涉及印度洋军备限制的话题。

总的来看，尼克松政府在这一时期十分注重把握美国在印度洋的军事存在以及基地开发的“尺度”，通过策略性地压缩迪戈加西亚基地设施的规模而得以促成开发方案落地。同时还应指出，尼克松政府内部在几经权衡后最终放弃印度洋军备限制的选项，这不仅为美国此后持续推进迪戈加西亚基地的建设减少了障碍，更重要的是，还在一定程度上扭转了文官决策层普遍存在的认知，即认为美国在印度洋的军事存在在其地区战略中是辅助性的次要政策工具，尤其是缺乏从美国全球战略层面审视美苏地缘战略的不对称性，而片面追求与苏联在印度洋实施“对等”的军备限制。从长远看，正是迪戈加西亚基地的不断开发和升级，使美国“印度洋战略”的演进态势愈益明晰。

三、承前启后：迪戈加西亚基地的定位明晰与功能升级

由于此前在越南的战略透支，在尼克松政府主导下，美国在全球范围内进行了战略收缩。在这一背景下，出于优化战略资源配置的考虑，尼克松政府愈益重视迪戈加西亚基地的价值。1972年2月，美国国防部考虑到国防预算限制，打算逐步削减美国在埃塞俄比亚设立的卡格尼乌基站（Kagnew Station）的驻守人员和职能。基于海军对美国“在整个印度洋/红海地区的通信需求”和巩固通信能力的方式的评估，尼克松政府认定，“最实际的解决方案”就是将卡格尼乌基站的所有职能都转移至迪戈加西亚基地。于是，尼克松政府决定在1974财政年度预算中申请资金，用于扩建迪戈加西亚岛的通信设施，但同时向英国政府说明此举并不改变“该基地的任务和设施的性质”。

令美国感到不安的是，自20世纪70年代起苏联越来越广泛地介入印度洋地区的事务。尤为引起美国重视的是，苏联在1971年11月爆发的第三次印巴战争期间，多次从其太平洋舰队抽调军舰远赴印度洋巡航。苏联无疑是把海军力量的运用作为扩充其在该地区影响力的手段，但仍不可避免地引发了华盛顿的战略焦虑。这种焦虑进一步影响到美国对相关地区战略安全的审视和思考。为了系统解决苏联在印度洋地区造成的“挑战”和“威胁”，1973年5月10日，尼克松政府发布第182号国家安全研究备忘录（简称“NSSM 182”），责成由国务院牵头，与国防部、中情局及国安会共同组成特设工作小组，定义和评估美国在“东地中海、近东、阿拉伯半岛和波斯湾以及南亚”的“基本利益和目标”，同时明确苏联在这些地区的“战略利益和目标”及其对美国政策的影响。从美国的全球战略演进史观之，该备忘录的重要意义在于，它要求将上述广大地区视为一个连贯的地缘空间，这是前所未有的。事实上，在美国的战略版图里，这一区域长期以来被战略规划者依据不同的利益和政治考量而被分割为彼此相对孤立的子地区。国安会将这种战略视野的扩大概述为“把注意力集中在更高的战略层面之上”。基于这一“大战略”视野，印度洋自然也被纳入这一地缘空间的范畴。牵一发而动全身，可以预见，美国在其中一个子区域的政策变化必将牵动美国“印度洋战略”的走向。

1973年10月6日，第四次中东战争因埃及和叙利亚为夺回失地向以色列发起进攻而被引爆后，阿拉伯国家为了反击美国对以色列的支持，于10月18日通过石油输出国组织（OPEC）对美国及其盟友发起石油禁运。美国断然采取紧急措施，以“胁迫海湾国家改变（禁运）政策”。10月28日，尼克松政府命令太平洋总司令将“汉考克号”（Hancock）航母从西太平洋派往阿拉伯海，随后又调遣以“奥里斯卡尼”（Oriskany）号和“小鹰豪克”（Kitty Hauk）号航母为核心的航母特遣队接替“汉考克号”，并在印度洋驻留到次年4月。11月30日，美国国防部部长施莱辛格（Schlesinger）发表公开声明，称由于“中东战争和阿拉伯石油禁令”促使美国对该地区产生了“更大的兴趣”，美国海军今后将“更频繁、更定期地访问印度洋”。12月，基辛格甚至公然宣称，万一西方经济真因石油禁运而被“扼杀”，美国不排除动用武力解决问题。无论如何，印度洋地区的事态发展和美国的系列举措共同加强了美国在印度洋的军事存在，也再次凝聚了美国政府关于在印度洋建立必要的足够的军事存在之重要性的共识。

与之相适应的是，迪戈加西亚基地的扩建和升级进程也在同步加快。在1973年12月22日的一次政府内部会议上，参联会主席穆勒向尼克松提出，美国现在需要审视全球形势和自身的海外基地结构，并应考虑就迪戈加西亚岛的使用重新与英国谈判，同时重新调整部署模式，“或许可将重点放在印度洋”。尼克松对此表示赞成。次年2月1日，穆勒又以保障石油供应安全为由，向施莱辛格强调提升美国在必要时于印度洋地区构建相应军事能力的必要性。他力主美国应详细审查自身在中东—印度洋地区的“国家安全利益和目标”及“在该地区的潜在军事行动方案”，同时确定在该地区的设施需求。简言之，迪戈加西亚基地愈发被美国塑造为保障美国在印度洋地区安全的战略支点。

在参联会积极推动下，国防部形成了升级迪戈加西亚基地的计划，并在1974年1月28日向美国参议院军事委员会正式提出资金申请，同时强调：印度洋地区“不断变化的局势”表明美国“应该有能力在印度洋及其周边地区开展持续性的常规行动”，而迪戈加西亚基地的现有设施并不足以为这类行动任务提供“持续的后勤支持”。国防部称，该升级计划主要涵盖了扩建燃料储备设施以增加储量、加深潟湖、延长机场跑道和扩大停机坪，还要改进已有的通信设施及建造能容纳更多人员的住所，整个升级计划的总价值为2900万美元。根据国防部和军方的设想，经升级后的迪戈加西亚基地将具备“用于支持海军在（印度洋）地区开展作战行动和提升通信能力的设施”，进而拥有支持航母特遣队和两栖特遣舰队在阿拉伯海/印度洋地区进行长期作战及海空侦察分队和空军完成前沿作战任务的能力。由此可见，美国开始把迪戈加西亚基地视为一个全面的美国军事基地，而不再是一个普通的军事补给站、通信站。

为了适应印度洋地区政治和军事态势的新进展，1974年3月14日，尼克松政府发布第199号国家安全研究备忘录（简称“NSSM 199”）——作为“NSSM 104”和“NSSM 110”的“更新”。尼克松政府要求国防部、中情局、裁军署和国务院展开跨部门调查，立足于保障美国在整个70年代的利益，分析和评估可供美国选择的针对印度洋地区的“战略和政策方案”，特别是要重新审查有关限制美苏在印度洋的海军存在的方案及其利弊。该备忘录同时抄送给了参联会。可见，尼克松政府希望规范化、体系化美国在印度洋的军事存在。同时需指出，尼克松政府之所以重新对印度洋军备限制问题展开研究，主要是为了应对国会针对迪戈加西亚基地升级计划的拨款审查。5月23日，负责“NSSM 199”的部际小组主席维斯特（George S. Vest）向基辛格提交了《印度洋战略：回应NSSM 199》（Indian Ocean Strategy, Response to NSSM 199）。该报告制定了3种关于美国在印度洋的军事存在的方案，分别为：美苏以心照不宣或相互克制（either tacit or mutual restraint）的方式维持低水平的军力存在；美苏以心照不宣或相互克制的方式保持适度的军力存在（moderate force presence）；美苏达成正式的军备限制协议，但维持任意级别的军力存在（any force level）。报告还指出：无论怎样评估美苏两国在印度洋地区的综合力量对比，美国都无法忽视如下难题，那就是，一旦美国丧失在波斯湾沿岸国巴林的基地设施准入权，又没有及时升级迪戈加西亚基地，那么，美国想要在印度洋保持永久性的军事存在——无论何种级别，都会面临非常严重的困难。这说明，在尼克松政府看来，迪戈加西亚基地是美国针对印度洋地区的“战略和政策方案”的核心。

9月19日，国防部向基辛格指出，《印度洋战略：回应NSSM 199》的第2种方案最符合美国的需要，因为它能使美国在不确定的情况下，得以凭借最大的灵活性满足自身的正当安全需求。在迪戈加西亚岛增建支援设施，可为美国在该地区的军事部署提供“必要的支援架构”，使美国不必预先决定具体的兵力水平。这一看法得到了参联会的支持。国防部和参联会的观点进一步明晰了迪戈加西亚基地的战略角色：这是美国在印度洋地区军事布局中命运攸关之锚。结合美国军方多次强调并力图说服文官决策层接受的观点来看，即迪戈加西亚基地能确保美国在印度洋地区拥有足够的灵活性以更好地应对地区事务，美国对海军力量之灵活性的极端重视和孜孜追求，是其持续开发迪戈加西亚基地的根本动力和内在逻辑，尽管在此过程中会因受到政治考量等因素的制约而有所踌躇。

1974年8月9日，尼克松因水门事件下台。不过，政府更迭并没有改变美国关于迪戈加西亚基地的决策。福特政府“萧规曹随”。应国会的要求，福特政府在1975年5月13日向其提交“总统决议”，以总统名义“用书面形式向国会证明任何此类项目的建设对美国的国家利益至关重要”。前国家安全委员会成员西克（Sick）称之为“第一个表明美国在印度洋地区的基本利益受到威胁的高级别政策声明”。在福特政府的强力推动下，国会最终通过了迪戈加西亚基地升级计划，同意予以拨款。由此，在福特政府执政结束之时，美国对迪戈加西亚基地的经营进入了新阶段。

回顾这一阶段美国政府的决策，1973年的中东战争成为迪戈加西亚基地发展的关键节点：不管是文官高层还是美国军方，均支持迪戈加西亚基地将对捍卫美国在印度洋地区的战略利益至关重要，并以此为依据要求国会通过对该基地之升级计划的拨款审查。

结语：

总体而言，迪戈加西亚军事基地的演进历程体现了美国“印度洋战略”的起源与明晰化的过程。透过1966—1976年美国几任政府围绕关于对印度洋的军事部署力度的讨论，可以发现，美国决策层在两个阶段对发展迪戈加西亚基地的决策出现了明显的踌躇。其一，1968年前以国务院和国防部为主要的文官高层迟迟不愿批准军方制定的建设方案，理由是美国应将对迪戈加西亚岛的军事开发作为维系英国在印度洋的传统主导地位的重要筹码，以确保西方在印度洋的防务安全格局保持“英主美辅”的局面。其二，在第一届尼克松政府，以国务院、国安会、中情局和裁军署等文职部门偏向把美国在印度洋的军事存在视作起次要作用的政策工具，主张通过与苏联在印度洋实施军备限制来减轻对方可能构成的威胁。不过，该主张最终因美国军方和国防部的强烈反对，及相关研究结果证明该主张对美国弊大于利而被搁置。上述“踌躇”实际上反映的是，美国在面对不得不取代英国成为西方在印度洋的防务主力的大趋势下，始终在以下问题上举棋不定：究竟向印度洋投放何种程度、规模的军力资源才最符合自身战略利益。究其根源，很大程度上是因为，长期以来美国文职部门坚持美国在印度洋地区通过非军事层面与苏联展开竞争更符合本国利益的战略定位与取向。由于苏联加大对印度洋地区的军事投入，美国对苏联在该地区造成的威胁之认知不断强化，英国又在1968年启动从苏伊士以东军事撤退的进程，而该地区内部的政治军事危机亦时有发生，美国不得不考虑承担起西方阵营在印度洋防务的主要责任。加之美国军方的持续推动，美国在内外因素的合力下，最终踏上了推进印度洋战略的道路。在此过程中，美国不断提升迪戈加西亚基地在其战略中的地位，并积极经营。

立足美国全球战略进行观察，迪戈加西亚军事基地的形成与运作在一定程度上弥补了其全球基地网络和防务布局的缺陷。迪戈加西亚基地如同美国嵌入印度洋的战略锚点，使美国能够牢牢立足于这片大洋，扭转了在该地区缺乏实质性军事部署的局面。依托迪戈加西亚基地，美国在印度洋地区的军力投射能力和军事灵活性都得以跃升，这为往后美国塑造印度洋地区的地缘格局打下了切实的军事根基。纵观美国在后冷战时代凭借该基地多次军事干预地区局势的实践，可以预见，随着大国竞争的回归及激化，迪戈加西亚基地将在美国推进“印太战略”的过程中发挥举足轻重的作用，

                                                                                               转载于《历史教学》（下半月刊）2026年第3期